【南方周末】流乞救助办法决策历程(2)
让你挣够路费才能回家。但什么时候能挣够，无从知道。这样的行为在以前是有法律依据的，1982年公安部、民政部在收容遣送站的实施细则中规定：“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。”而新办法规定———救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。如果没钱回家，将由救助站提供乘车凭证。 不可否认，原来的“收容站创收”背后也有其制度性原因———经费不足。因为没有确定的“皇粮”，便开始“靠山吃山”。马怀德教授认为，救助办法明确将救助工作所需的经费纳入财政预算，“这非常非常重要”。韩大元教授更是建议，是否可以考虑作出单独的财政预算来保障资金投入。他认为，尤其是收容站变为救助站后，资金的需求注定将更大，财政保障尤显重要。 可以看到，政府也正在为救助的社会化打下伏笔，办法规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。这是大势所趋，也是限制公权力可能滥用的改革方式。几位学者普遍认为，民间救助是未来的发展方向，但现在为时尚早。姜明安认为，对流浪乞讨人员提供救济并非是必须由政府提供的“公共物品”。在国外，这种“公共物品”很多是由非政府组织的公益团体、慈善机构提供的。但是，政府也并不是什么都不管，在现代社会，政府往往是和民间一道从事这种福利事业的。他说：“没有政府的支持，民间从事这项事业，可能会因为缺钱或其他条件缺陷而发生各种困难。”他觉得，政府已经具备了大量现有的收容站和人员，这些资源必然先要利用起来。 另一个明显的变化是，对救助机构的责任加强了，相反减轻了受助者的义务。比如第14条：“救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关
规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。”而此前，更多的不准是用来要求收容者的。正如马怀德解释：“以前屁股坐在收容站的位置上，现在是坐在了救助人的立场上。”袁曙宏也认为，以前老百姓被当作管理的对象，现在成为服务的对象。 新办法体现了政府理念的变化，从权力政府向责任政府转变，从管制政府向服务政府转变。 一个曾经望而生畏的地方突然间可能变成为流浪乞讨人最愿意投靠的温暖之地，这种极端的变化，或许也需要老百姓花些时间慢慢去适应。 新办法是否还会“变形”？ 1982年的收容遣送办法在立法本意上也是以救济为主，但在20年的制度行走中它不幸发生了异化。特别是将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”的确定标准变成了身份证、暂住证、务工证“三证”的有无。地方收容遣送规定的变本加厉，让收容遣送的救助原意丧失。 民政部官员此前接受记者采访时承认，“在收容的人员中，真正属于救济的对象不到15％，有的地方甚至只有5％。收容的大部分是拿不出‘三证’的城市流动人员。” 更多的人对重新确立的救助办法保持了可以理解的警惕。怎么能保证它不会再度沦落？救助站会不会新瓶装老醋又变形为收容站？ 6月23日，民政部社会福利与事务司的一位工作人员在电话上告诉记者，细则的起草工作正在进行中。 中国人民大学的韩大元教授认为，现在很多时候是实施细则出了问题，随意违背行政法规的精神，扩大适用范围错伤无辜。所以必须拿出精力来继续盯紧实施细则的制定。韩大元还建议，xx应该尽快清理与新办法相抵触的地方法规和部门规章，不能拖太久。 新旧办法性质的截然变化，让马怀德感觉到，再度变形的可能性很小。“旧办法有明显的治安管理功能，因为有强制力的介入，很容易走样。新办法纯粹体现救助功能，强制力的退出，让执行很难钻空子。” 马怀德认为经过制度如此激烈的变革，人们的心理也发生了巨大转折，无论是收容人员、他们的家属和收容站人员，这种变化使各种人对新办法的实施充满复杂的心理戒备，很难再去重蹈覆辙。 姜明安也认为几个原则的确定从根本上排除了制度变形的可能性。治安管理职能剔除、不收取任何费用的无偿原则、不再有强制性劳动、皇粮的保证让救助站不再有盈利创收的压力。但对于监督问题，姜明安认为条款还是有些美中不足。救助办法第15条规定：“救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。”姜明安认为这一条款只考虑了应该救助不救助的情况，还应补充“不应收的被收，可以由家属投诉；进去后被虐待的，可以由本人或家属投诉”。 姜明安觉得办法中投诉机制仅规定民政部一种渠道未免单一，毕竟救助站由民政部门主管，他们之间难免有藕断丝连的关系。姜明安认为应补充“民政部门不受理的，可以提起行政诉讼，告民政部门不作为。民政部最好能建立专门的机构受理和处理关于救助的投诉和申诉”。 救助站会否养懒汉？ 另一个担忧是：救助站会不会又变成一个养懒汉的地方？大批如农村的五保户和生活困难的人群是否会因此大量拥入城市在救助站“安居乐业”？求救自愿的原则会不会让城市从此充满了衣衫褴褛的流浪汉？ 办法特别强调救助站对流浪乞讨人员的救助是一项“临时性”社会救助措施。临时就意味着这不是一个可以依靠一辈子的避难所，也意味着这个制度不是可以解决一切问题的法宝。学者们普遍理解，救助站只是解决一时之困，生活无着的流浪乞讨人员可以免费获得救助站的帮助，但最终还是要在救助站的劝说和说服下回到原籍。从技术层面来讲，救助站只须提供能够保证基本生活需要的条件即可。办法将救助对象被界定为“生活无着的流浪乞讨人员”。事实上，学者们认为，如何确定符合这一标准本身也确实有甄别的困难。 “农村现在没有保障制度，而更多的流浪乞讨人员主要来自农村，要完善这方面的制度，让每一个生活无着落的人在城市和农村都一样，在大城市和中小
