加强基层法律服务所管理应当解决的问题
基层法律服务所完成脱钩改制后，已成为“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构。经过一年多运行，我市基层法律服务所及其从业人员总体状况是：一方面在主观方面普遍增强了担忧心理、求富心理、进取心理和期望心理；在客观方面仍然接受司法行政机关和基层人民政府委托，配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、148法律服务等司法行政工作，参与基层民主法制建设，但积极性、主动性、责任心明显下降；在自身建设上大多数服务所都改善了硬件设施，重新选址，装修办公房，添置了新型办公用具及通讯设施。另一方面也暴露出各种问题，诸如内部分工不明确，业务开展不顺畅，办案质量不讲究，财务管理不规范，卷宗材料不齐全，内部人员不团结，制度建设不完善，合伙人员不到位等等。笔者认为，加强基层法律服务所管理已成为迫切议题。妥善处理和解决这些问题必须加强管理，摆脱目前自上而下对基层法律服务所管理“缺乏过硬依据、缺少必要手段”状态，解决好“准确定位、资格准入、严格监管手段”等三个方面的问题： 一是准确定位问题。基层法律服务所从诞生起直至现在完成脱钩改制的十多年发展时间，其定位一直处在不确切和不连续的变化状态中。基层法律服务所从最初的“事业法人体制”，实行与乡镇政府司法所“政事合一”、“合属办公”；到按照“国办发[2000]51号”和“清办函[2000]9号”文件精神艰难地完成脱钩改制，“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规制的合伙制执业组织形式”；再到目前张福森部长在全国司法厅（局）长座谈会上，要求从基层法律服务所立足社区、亲民近民、服务便利、收费低廉等特点，以及在满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求等特殊作用出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上，使得基层法律服务定位在短时间内出现政策上的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和难以操作性。 其一，关于“以街道社区为依托，面向基层、面向社区”。这一定位很好理解，是指基层法律服务要面向最基层，立足社区，亲民近民，为广大公民提供最便捷的法律服务，使之成为法制需求渗透到每一社会角落的重要载体。但大家是否意识到，这一规定的同时也明确限定了基层法律服务的活动范围和执业区域！试想，目前的社区法律需求是否能够满足基层法律服务的基本生存需求？供需是否能达到基本平衡？在已经脱钩改制的今天，只有当社区的法律需求供不应求时，基层法律服务所才有生存的可能，除此之外只能自生自灭。既然如此，“面向群众”又从何体现？ 其二，关于“提供公益性、非营利性法律服务”。何为公益性？非营利性？公益乃公共的利益，多指群众性福利事业，通常表现为“使社会广大公民获得利益而不谋求回报”，往往是国家和政府职能的重要体现；非营利性乃不以赢利和获得利润为目的，行为本身注重和追求的是社会利益而非经济利益。因此，非营利性常与公益性结伴而行。但“提供公益性、非营利性法律服务”的定位与脱钩改制后合伙制基层法律服务机构的要求相去甚远。试想，如果完全符合公益性、非营利性要求，合伙制基层法律服务所将如何生存？何以为计？即便可以符合“收费低廉”要求适当收费，又如何把握以公益性、非营利性为目的的有偿服务收费标准？尽管“收费低廉”，但“收费低廉”本身与公益性、非营利性要求是否相互矛盾？ 其三，关于“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”。这一点，在基层法律服务的职责中属于“应当履行法律援助义务”一类，而且义务有限。除此之外，笔者认为，“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”职责不应当由基层法律服务所担当，因为，“满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求”在本质上属于法律援助范畴，属于政府职能范畴，是应当由政府发挥公共职能，通过完善法律救济制度（如大力发展公职律师等）渠道解决的问题，而作为符合法律中介服务行业规制的合伙制基层法律服务所及其人员不具备这些社会公共职能。因此，从另外一个角度讲，“城市低收入阶层和弱势群体”也不应当成为基层法律服务的对象。 二是资格准入问题。基层法律服务存在的一个普遍问题是对从业人员执业资格要求过低，资格准入没有提上议事日程。不论是司法部的59、60号令，还是于8月1日生效的《江苏省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都对从业人员的执业资格要求过分宽泛。如司法部的60号令第六条规定:……,“具有高中或中等专业以上学历；品行良好；身体健康；拥护宪法,遵守法律,有选举权和被选举权”的人员，可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。 宽泛之一：对从业人员的教育背景和知识储备水平要求过低。虽然学历本身并不等于水平和能力，但对于从事专业法律服务、担当着维护当事人合法权益、维～律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来说，仅仅具备基础教育水平是远远不够的。人的受教育水平在一定程度上决定了人的素质水平。由此从这点看，基层法律服务工作者在起跑线上就输给了律师。 宽泛之二：对从业人员的综合素质要求过于模糊。何为“品行良好”？在具体实施和考核中有什么大致标准？品行良好的依据是什么？品行良好的依据和标准由谁掌握？品行良好的评价由谁作出？等等，等等，诸如此类的问题在理论和实践中都没有明确和解决。如此，导致造成了基层法律服务人员队伍总体素质不高的现状。 三是严格监管问题。总体上，对基层法律服务所监管缺乏有效着数，集中表现在对违反义务规定的执业机构和人员缺乏有力处置手段。虽然司法部的59、60号令和《江苏省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都对执业机构和从业人员的权利、义务作了明确规定，但却缺乏对执业机构和从业人员违反义务规定的行为处罚规定，或者已经设定的处罚规定和手段形同虚设，导致实践中管理部门对执业机
