关于城市管理综合执法几个突出问题思考(2)
问题。可以说，就目前政策而言，xx的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。这对工作开展的消极影响显而易见：一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性；二是当工资福利落实不到位，甚至严重不足的时候，难免会出现“靠执法养执法”，“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而引起广大人民群众的反感，与“执法为民”目标背道而驰。 （三）暴力抗法问题 实际上暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，重点探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。仅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件见报，造成了多名执法队员受伤。就目前的保障制度看，仅有《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二十八条规定：公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件，对拒绝、阻碍行政执法的，依法追究法律责任。还有就是市城市管理行政执法局在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。今年，市城市管理行政执法局又向社会公开承诺：“年内不发生一例粗暴执法行为，不出一例打人事件，违者下岗”。那么遇到暴力执法时，面对违法摊主砍来的菜刀、泼来的开水，执法队员当然指望不上公安机关的“远水”，又不能冒下岗的风险与之搏斗，除了坐以待毙和落荒而逃外别无选择。实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。 三、对进一步全面推进城市管理综合执法的几点建议 按照国发[2002]17号文的精神，现在全国范围的相对集中行政处罚权试点工作已实现了阶段性目标，接踵而至的是由点及面，全面推进相对集中行政处罚权制度。为了积极、稳妥而有效地开展这项工作，围绕上述几点城市管理行政执法中发现的问题，笔者认为可以采取以下应对措施。 （一）及时建立健全完备的法律体系 首先需要指出的是，在基本法层次上，xx还没有及时制定出相应的《相对集中行政处罚权工作条例》。在这方面，全国范围内还没有关于实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序的原则性规定，这给各地地方工作带来了困难。但针对目前xx市的城市管理行政执法工作现状及发现的问题，市政府应该修改完善已出台的《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作以及与相关部门的关系，行使职能的程序等具体规范。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定，总之，要全面考虑，详尽说明，务求各项工作有法可依，可章可循。 （二）完善人员经费保障制度 要改变“以罚代管”的“执法经济”，树立公正、廉洁的执法形象，唯有从根本上解决人员、经费保障问题。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流人员安排到新成立的城市管理行政执法队伍的作法。行政处罚权划出部门的执法队伍也不能简单的人员合并，而应是通过高标准的资格考试择优选材，优化组合，这种筛选要参照招考国家公务员的标准来进行，要确保组成城市管理行政执法队伍的人员能够胜任相对集中行政处罚权带来的多种职能。同时，执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。 （三）建立完备的执法安全保障制度 针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要解决暴力抗法问题，行之有效的方法或措施只能有两种：一是执法者本身就拥有限制人身自由的行政处罚权；二是执法的过程中有拥有限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。前一种形式即香港的城市管理行政执法模式---警察执法（在警方机构内部设置侧重于城市管理职能的“小贩科”），后一种要求执法时有警力全程协助。就xx具体情况而言。笔者倾向于后一种模式，具体操作上，可以由交巡警110与城市管理行政执法110协同巡查执法。 按照党的十六大报告精神，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法，继续深化行政管理体制改革是大势所趋，人心所向。作为相对集中行政处罚权的试点突破口，城市管理综合执法工作正是落实十六大精神，推进行政管理体制改革的有效途径。现在，此项工作正处于已取得阶段性成果但仍有不少“瓶颈”阻碍进一步发展的关键时机，鉴此，笔者谨撰此文，以期抛砖引玉，与广大同行共商共勉。
