关于加强对基层法律服务主体违纪查处和惩诫的(2)
）是常规手段，谁会去使用得罪人的“开除”手段？更何况，没有任何条款规定“应当使用开除手段而规避不用时应当承担法律责任”！ 3、缺乏对不具有执业资格而以基层法律服务工作者名义公开执业人员的管理和处罚规定。实践中，我们时常遇到一些不具有执业资格而以基层法律服务工作者名义公开执业的现象。对此，虽然我们联合公安、工商部门进行了查处，但效果往往不佳，主要原因是缺乏执法和处罚依据。一方面，违法者吃准了基层法律服务缺乏执法和处罚依据这一点而显得有恃无恐；另一方面，依法行政的要求使得公安、工商等部门在缺乏明确执法和处罚依据情况下不能轻举妄动而显得无所适从。例如，一名为“华盾经济调研事务所”的机构，以公民代理名义承揽案件。承揽案件后，不但变相收取委托人的各种费用，而且聘用已注册的法律服务人员作为案件具体承办人，出庭代理诉讼。具体承办人因代理不力给委托人造成损失，被委托人投诉。这一现象很值得引起法律服务管理部门的高度重视。其实，最近一个时期以来，我市个别社会无业人员和所谓法律咨询服务机构，打着法律服务的旗号，非法从事法律服务活动，在一定范围内造成恶劣影响，不仅损害了当事人的合法利益，破坏了律师和基层法律服务工作者的形象，而且严重影响了正常法律服务业务的开展，扰乱了法律服务市场秩序。我市高淳的一个名为“健康法律服务所”的非法法律服务机构，长期以来以基层法律服务所的名义执业，我们眼睁睁地看着没有办法。为此，笔者认为有必要提请各相关部门注意，并向省厅报送了有关信息，但却如石沉大海、泥牛入海，没有引起任何反应。 （二）关于违纪行为定位问题。从总体上说，查处与惩戒的内容取决于基层法律服务主体的资质与行为两方面。由于基层法律服务主体分为所、个人两类，因此针对不同主体承担的职能不同，要求查处与惩戒的内容应各有侧重。基层法律服务所应侧重于机构内部全面的建章立制以及规范的执行运作，它至少应当包括：完善的制度建设、明确的内部分工、团结的从业人员、顺畅的业务开展、保证的办案质量、规范的财务管理、齐全的档案卷宗、合理的收入分配、良好的纳税行为、自觉的自我约束等内容，应该说覆盖了基层法律服务主体执业活动的每个层面、环节、角落，对出问题的各方面都应该进行不同程度的惩戒。对基层法律服务者个人的查处与惩戒应侧重于其资质与行为两方面。对不具备资质的假冒基层法律服务者，要规定明确的查处与惩戒机关和手段。而对基层法律服务者，要对其从受案、签约、登记、收费、开票、履职、质量、信用等各环节的差错与违纪行为进行查处与惩戒。 （三）关于程序定位问题。司法部曾经制定和出台过《司法行政机关行政处罚程序规则》，省厅也曾在2002年11月26日发布了《江苏省司法行政机关实施行政处罚程序规则》。省厅的《处罚程序规则》本身对作出警告、罚款、没收违法所得、责令停业、吊销执业证书等五种行政处罚的简易、一般程序作了详尽规定。但问题是：这一《处罚程序规则》是否能够涵盖对基层法律服务主体的违纪查处与惩戒行为？惩戒行为本身是否就等于行政处罚？如果不等于，那么对基层法律服务主体的违纪查处与惩戒应遵循什么程序？ 除此以外，谁来查处与惩戒？主体的定位、查处与惩戒的管辖也是一个问题。因为，对于不同的行政层级来说，他们承担的职责各不相同。对于基层法律服务主体违纪查处与惩戒这一具体职责来说，是否应由不同的行政层级共同承担、分级管辖，或是只规定由某一层级进行管辖和处理，或是规定只能由协会进行查处与惩戒，这里涉及到层级
行政管理机关之间的职责分工以及司法行政管理机关与协会之间的职责划分等问题，总体上还没形成统一认识。笔者本人不同意将查处与惩戒职责完全交由协会行使的看法。因为，虽然随着政府职能改革的不断深入，行政机关原本承载的一些事务性职能越来越多地进行了剥离，逐渐转移到行业协会身上。但行政机关仍然担负着政策研究、市场引导、行业监管等职能。仅就行业监管职能来说，如果将违纪查处与惩戒职能完全交由协会行使，则监管的结果将落空。但相反意见则认为，确定由协会履行查处与惩戒，能够最大程度地体现行业自律，反映市场和社会对基层法律服务的自然需求。因为从行业生存的角度看，自律是解决行业生存和市场需求的最有效途径。对此，仁者见仁，智者见智，但最终必须有一个解决方案。 三、当务之急应是在充分调研基础上做好立法和
规章制度建设工作，对调整与规范工作有一个准确定位 当务之急是要尽快制定出针对脱钩改制后合伙基层法律服务主体的管理规则。制定和出台具体的违纪查处与惩戒办法或规定。通过立法解决这样几个问题：一是对基层法律服务主体的准确定位，城市与农村主体的差别和走向；二是提高农村基层法律服务主体的资格及准入条件；三是明确基层法律服务主体的权利和义务；四是确定监管工作的原则和方法；五是明确罚则和法律责任，做到与不履行义务行为的一一对应；六是明确违纪查处与惩戒程序；七是规定未尽事宜等的附则。辅之以下措施： （一）加快立法和规章制度建设。一是根据强化规范管理的要求，进一步健全完善基层法律服务工作的制度体系和管理机制。建议司法部修改第59号令、60号令。该办法是在法律服务所脱钩改制以前制定的，有很多内容与形势的发展相违背，很难操作。二是按照进一步调整、规范基层法律服务所业务范围和服务领域的需求，建议司法部废除《乡镇法律服务业务工作细则》，该细则系1991年制定，与目前的形势发展既矛盾又背离，严重阻碍了法律服务工作的发展。 （二）根据基层法律服务特点和要求，充分发挥基层法律服务工作者协会的职能和作用。要进一步加强行业协会作用，充分发挥行业协会的自律职能。建议省协会尽快制定《基层法律服务工作者的职业道德和执业纪律规范》，健全执业监督、违纪惩处的制度和机制，增强法律服务所的自律能力。通过协会加强对基层法律服务主体的日常管理和监督，淡化行政调控痕迹，全面实行行业自律，及时全面掌握基层法律服务主
