浅谈地方道路养护改革中经济责任制的应用

公路作为国民经济综合运输体系中的重要组成部分 ,它的建设对国民经济发展的拉动作用倍受关注。而公路养护业多年来一直在计划经济体制下以公用事业的身份和名义生存 ,制约了公路养护业的发展。特别是我省农村公路“村村通”工程等一批“民心工程”、“德政工程”的快速发展，地方公路养护业其体制改革严重滞后产生的弊端日渐显现出来 ,结合我县地方道路实际情况来分析，突出地表现在以下几个方面 :

1、高投入 ,低产出。由于地方道路养护一直靠上级拨款 ,开支多少 ,年终核销 ,形成了地方道路养护部门效率低下 ,道路养护质量不高 ,社会整体效益低下。

2、“大锅饭”现象严重。由于公路部门长期存在的吃“皇粮”的现象以及资金计划、拨付权限和公路部门财权、事权管理权限的严重脱钩问题 ,地方公路部门人员严重超编 ,尤其是体制改革以来 ,造成管理人员远远大于养护人员、地方道路养护有限的资金被人头费大量吞噬的现状。目前状况看 ,我市有限的养护资金就连发放县级公路养护部门人员的工资都不够。

3、劳动生产率低下。由于旧体制不讲求经济效益 ,不注重经济核算和考核 ,公路养护单位在社会主义市场经济体制下更加显得毫无生机和活力 ,劳动生产率低下 ,发展后劲不足。我县地方道路养护部门长期以来没有新鲜血液充实，人员平均年龄在45岁以上，思想、体力等各方面均没有很好的后备力量，“等、靠、要”形成的懒惰思想造成了部分领导不思进取 ,停滞不前。

由于这种计划体制造成了公路养护质量差、效益低、成本高 ,公路养护体制已到了非改不可的地步了。近几年来 ,国内各省市对公路养护管理体制的改革作了一些尝试 ,大体上经历了以下几个阶段 :

1、由以前的单纯拨款制改为按里程、按等级核定人员 ,确定好路率指标等 ,从而最终确定养路经费。

2、由计划体制下的经费拨款制向综合考核拨款体制转变 ,即由地市级公路养护主管部门对县公路养护部门的公路养护状况进行考核 ,根据完成情况给予拨付款项。这一阶段 ,制定了考核指标和养护各项定额 ,打破了以往经费拨款制的缺陷。通过考核 ,调动了基层养路职工的积极性 ,第一次使基层养路职工产生了危机感 ,从而对养护经济效益开始给予了足够的重视。这可以说是一次飞跃 ,为彻底打破大锅饭迈出了可喜的一步。

3、逐步走向市场。即由各道班为一个内部承包集体 ,对所辖养护路段进行经费、人员、机械器具等方面的全面承包 ,养护管理部门定期考核 ,拨付养路承包费用 ,为全面走向市场奠定了基础。现在大部分地方道路养护基本上处于这一阶段 ,如现行的公路养护内部招投标办法、计量支付等办法 ,都向前迈进了一步。那么 ,下一步地方道路养护改革的方向如何发展呢 ?我们认为 ,根据党的十六大确定的实行社会主义市场经济体制以及现代企业制度所有权与经营权分离的原则 ,结合这几年各地对地方道路养护体制改革的探索、总结 ,把公路养护彻底推向市场 ,建立新型的生产关系和公路养护市场体系的时机基本成熟。

在地方道路养护进入市场之后 ,作为公路管理者的公路管理部门也开始由计划经济向市场经济转变 ,管理职能变成了对市场的宏观调控 ,这有利于实行事企脱钩以及机构的改革 ,最后完成向市场的彻底过渡 ,即真正成为代表国家履行公路所有权、保证公路保值、增值的职能。

地方道路养护单位要实行好责、权、利相结合的经济责任制 ,真正成为有责、有权又有利的经济实体 ,还要取决于地方道路养护单位本身的素质以及内部条件与外部条件。一般来说 , 地方道路养护单位本身的素质主要指：技术素质、管理素质和人的素质。技术素质是进行科研、设计、工艺等方面的水平能力 ,既包括生产设备、劳动工具等方面的先进性和完备性。管理素质是指公路管理体制和领导分级管理制度是否健全 ,经营决策能力是否适应 ,以经济责任制为核心的各项管理制度和基础工作是否完善。人的素质是指领导班子、干部队伍、工人队伍的思想建设、政治水平、文化和技术水平能否适应现代化生产和科学管理的要求。技术素质是基础 ,管理素质是主导 ,人的素质是关键 ,三者缺一不可 ,只有将三者有机的结合起来推行经济责任制才能有坚实的物质基础。

1、地方道路养护单位经济责任制的主要形式

（1）部分工资浮动形式。这是经济责任制试行阶段普遍采用的一种形式。即每月从养路工人工资中固定拿出一个平均数的工资与公路养护效益直接挂钩 ,此种方法适当地兼顾了部分女职工和年老体弱职工的利益。

（2）工资全浮动形式。养路工人个人的全部收入与公路养护效益直接挂钩 ,实行按劳分配 ,多劳多得。

（3）道班集体承包形式。道班由报账制改变为报表核算制 ,养护道班实行内部三级独立核算 ,除会计核算形式与工资全浮动形式不同外 ,其它内容则与工资全浮动形式完全一致。这种形式是目前正在推行的主要的经济责任制。

（4）家庭联路承包形式。对车流量不大 ,养护经费不足的支线砂石公路 ,由承包人缴纳一定的风险抵押金后 ,由养路职工全家实行承包养护。

（5）乡管、村包、组养承包形式。由于有些县道尾端地处边远地区 ,公路只为个别村组服务 ,路况等级较低 ,这类线路实行乡管、村包、组养的承包形式，使农村公路的养护逐步走向有人建、有人管、有人养的良性循环。

上述五种地方道路养护经济责任制 ,不论采用哪一种 ,都必须做好以下五个方面的工作 :

（1）认真进行指标分解 ;

（2）制定道班养护承包指标 ,推行内部招标制度 ;

（3）严格验收考核 ;

（4）正确处理好养路职工的个人收入分配 ;

（5）签订养护承包合同。

指标分解主要是由地方道路养护单位在年初根据上级下达的切块经费和各项综合指标 ,再按照每个道班的养护里程、车次等级、材料运距、单价和承包前路况等内容 ,测算出每个道班的承包经费以及好路率等综合指标作为承包依据。制定道班投标与风险抵押办法首先按招标书规定的投标人资格确定投标人。符合资格的投标人由全局综合考评后交职工代表大会确认。

其次 ,由投标人在所有路段范围内对任意一个道班进行投标 ,中标后 ,投标人即为班长可在路段范围内组阁中标路段的养护工人（规定每个道班至少要组合一名女职工）。

再次 ,由班长向地方道路管理站签订承包合同 ,承包合同经地方道路管理站职工代表大会审核并经发、承包签字盖章后即生效。并同时向地方道路管理站按承包经费的 1 0 %缴纳风险抵押金 ,年终完成了站内下达的各项指标时 ,风险抵押金连同银行利息全部退还职工。建立各项考核制度。根据养护道班所承担的经济责任 ,制定出考核验收标准与记分办法、奖罚制度 ,并赋予道班一定的权利 ,实行责、权、利相结合 ,考核标准一定要细化、量化、考核手段要科学 ,既有定时考核 ,又有随机考核 ,纵向与横向要连成一体 ,定时与随机相结合。正确处理好道班养路职工的个人分配。地方道路养护经济责任制必须充分体现按劳分配、多劳多得的原则 ,实行定额计分 ,按分计酬的办法。同时还应考虑处理好两个关系，即盈余期与亏损期的关系、先富起来与共同富裕的关系。

2、实行地方道路养护经济责任制的效果

首先，充分调动了养路工人的劳动积极性和主人翁责任感。养护经济责任制推行前 ,养路工人把养路资金看成是国家的钱、交通局的钱 ,用多用少与自己的利益无关系。通过实行责任制后 ,超支自负 ,节约归己 ,打破了“大锅饭”、“铁饭碗” ,养路资金变成了道班的钱 ,自己的钱用起来能精打细算 ,堵塞了漏洞 ,减少了浪费现象 ,发挥了路资金的使用效益。

第二 ,实行了养护经济责任制 ,个人收入直接与劳动效益挂钩 ,改变了做与不做和做多做少一样、出工不出力现象 ,原来是为上级做 ,现在实行按劳计酬 ,做多少事 ,拿多少钱 ,大大的提高了劳动生产率。

第三、促进了管理工作的提高。由于公路部门具有点多、面广、线长的特点 ,原来是地方道路管理站养护科天天围着道班转 ,既要抓出勤 ,又要抓出工 ,现在由原来的上级抓道班变成了道班自己管理自己。资金由上级的钱变成了自己的钱 ,上级事变成了自己的事 , 养护科由原来直接抓生产管理变为提供后勤服务 ,抓质量检查 ,减少很多管不着又不管不行的日常工作 ,提高了经济管理工作水平 ,管理工作走上了新的台阶。观念的转变 ,科学的管理方法就能产生良好经济效益。

3、推行地方道路养护经济责任制需要注意的几个问题

（1）地方道路养护经济责任制考核指标要具有先进性、科学性、适应性。确定经济责任制指标的高低一定要慎重。指标一般化 ,达不到提高经济效益的目的。指标过高 ,职工通过努力仍达不到目标 ,反而会挫伤职工的积极性。因此 ,各项经济指标要进行严格的测算。

（2）要加强基础管理工作，要进一步加强定额管理工作 ,建立完善的比较先进的定额体系 ,完善原始记录 ,健全考核制度。从定额管理、原始记录到考核制度都应系统化、规范化、标准化 ,以确保业绩考核的真实性。

（3）防止以包代管道班承包以后 ,还要进一步加强领导 ,加强两个文明建设 ,作为经常性的职工思想教育 ,在抓质量检查的同时 ,不能忽视思想教育 ,要防止以包代管。

（4）提高会计核算质量 ,加强财务管理工作要进一步发挥财务会计工作在地方道路养护经济责任制中的作用。经济责任制离不开经济核算 ,经济核算与会计工作有着天然的“血缘关系”。管理的重心在经营 ,经营的重心在决策 ,决策的正确程度取决财务信息资料准确程度。因此 ,经济责任制的实施必须以财务为龙头进行严格的管理与控制。

（5）尊重承包单位或承包人应有的自主权。地方道路养护经济责任制是在三公的原则上制定的 ,又通过了职工代表大会的审查 ,它具有一定的权威性 ,承包人的经营管理权受法律的保护 ,任何一种侵权行为都受法律的约束。

（6）奖罚要兑现。奖罚兑现是地方道路养护经济责任制是否持续发展、

完善的关键 ,也是受法律保护的。地方道路养护经济责任制是在深化改革的过程中产生和发展起来的新生事物 ,通过几年的实践 ,它的科学性与适用性十分显著 ,具有顽强的生命力。