试论抽象行政行为的可诉(2)
权益的损害，其严重性有时甚至超过具体行政行为对特定的行政相对人合法权益的损害。同时，行政机关往往集制定、解释、适用具有普遍拘束力的规范性文件于一身，如果不对抽象行政行为予以司法监督，就不能有效达到制约行政机关行使职权、保障行政相对人合法权益的目的。只有强化法律对抽象行政行为的监督，国家行政机关在广大人民群众心目中的地位作用才能提高，才能发挥着对广大社会成员的示范、导向和教育作用，从而有助于行政机关更充分、正确、合理地行使行政管理权。 第三、从司法实践看，人民法院无权审查抽象行政行为，给行政案件的审理带来极大的不便。因为，具体行政行为大都要援引行政机关的规范性文件，如果不审查规范性文件的合法性，就难于判断具体行政行为的合法性。徜若这些规范文件源于法律，也不应当畏于法院的审查。因此，法院在审理行政诉讼或非诉讼行政执行时，必须首先审查行政机关的行政行为所依据的相关规范性文件是否合法。另外，最高法院（1994）34号给山西省高院的复函认为，当事人对行政机关强行作出的关于全民所有制工业企业分立的决定不服，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应作为“侵犯法律规定的经营自主权的行政案件受理”。由此可见，行政行为所依据的相关规范性文件只有通过人民法院审查认定是合法有效时，才能保证其行政行为的合法有效，才能从源头上消除长期以来在人们头脑中产生的“官官相护”的印象。 第四、1999年制定的《行政复议法》第7条规定，公民、法人或其他组织认为具体行政行为所依据的乡镇以上人民政府及xx部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。最高人民法院在1995年8月22日给吉林省高院的答复认为：“公民、法人和其他组织认为人民法院强制执行生效的具体行政行为违法，侵犯其合法权益，向人民法院提出申诉，人民法院可以作为申诉进行审查”。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中和法院非诉行政执行审查中，因此，行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。目前，虽然《行政诉讼法》尚未修改补充该内容，但不少地方法院案例也已经看出，凡是行政诉讼的判决或非诉执行都已经审查了具体行政行为所依据的相关规定的合法性。 第五、从目前我国入世的情况来看，抽象行政行为纳入司法审查的问题，应该说得到认可。WTO规则中行政行为的司法审查制度就突破了我国行政诉讼法的规定。如GATS协议（《服务贸易总协定》）第6条规定，在不违背一国宪政制度的前提下，每一成员国应当保持或者尽快建立切实可行的仲裁或者行政法庭或者程序，在受影响的服务提供者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查。如认为根据受影响的服务提供者的请求对影响服务贸易的行政决定进行迅速审查的请求正当有理，应当提供适当的补偿。这些规定表明，在《服务贸易总协定》中，行政机关作出的具有普遍约束力的决定和命令，依据申请者的要求，可以提起司法审查。如果申请人的请求合理，成员国还将提供相应的救济。WTO规则中其他许多协议，也都规定了对行政行为的司法审查制度，当事人可以对行政终局性决定行为提请司法审查，由法院对其合法性作出最终裁决。 第六、在我国，大约有80%左右的法律法规，需要通过行政机关去具体贯彻实施。每个公民几乎天天要同行政机关打交道，其利益同行政措施息息相关。如果把与具体行政行为密切相关的抽象行政行为不纳入行政诉讼中，行政相对人的合法权益就难以得到切实有效的保障。如一些地方政府作出的乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。又如，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果上级鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，当事～益仍得不到有效的保障。还如，一个大学在全国录取学员就出现多种
分数线，这种规定就违反了宪法规定的平等权，公民不能平等地享受教育机会。上述这些问题因无法律根据而被拒之法院门外，结果引发了一些相对人不断的上访，群体事件不断发生，堵政府大门、堵塞交通等现象屡屡发生，最后政府不得不以求稳定为由作出让步。这种让步有的确实认为政府的行为不合法而让步，有的合法的行政行为也作出了让步，于是老百姓就产生了一种认为“打官司不理，上访～能赢。”从而使政府威信大跌，法律尊严危机。由此看出人民群众法律意识的提高和社会的进步，已经为抽象行政行为可诉引出了路子，要求法院必须扩大行政诉讼受理范围。
