对计划生育行政执法的理性思考(2)
异化为个～利或者个人特权。其职权异化的表现有：一是以“人情”作为计生执法的尺度。由于中国是“伦理本位”的人情社会，受重视人情这一历史传统的影响，在计生执法工作中，常常出现面对同一性质的违法行为，但执法尺度却大相径庭，其执法尺度的依据是违法者与自己是否有人情关系，这种关系的亲密度如何。以人情为执法的尺度，其结果必然是职权被异化，循私（情）事件层出不穷。二是权钱交易。在计生行政执法中，有些执法人员难以抵制金钱的诱惑，把职权蜕变为个人私权，并将其作为筹码进行权钱交易，使得违反计生法规者逃避了应受的惩罚。三是滥用权力。比如，在计生执法中以权谋私，武断专横，拖延履行职责，该罚不罚，处罚程度随意而定，甚至因个人恩怨而刻意报复等等。总之，职权异化在计生执法中形式繁多，几乎难以罗列穷尽。 （五）执法队伍人员错位、素质偏低 在目前的计划生育管理体制中，虽然各级计生行政管理部门都设有政法部门，但由于人员编制、管理体制等原因，执法任务并不仅仅由政法部门的人员去执行。在实际的运作过程中，计生管理部门中的其他人员往往也担负执法责任，相当多的执法工作都是整个管理部门倾巢而出，这实际上是其执法队伍人员错位，那些不具有执法能力的人员也参与执法，其结果可想而知。即使执法队伍人员构成没有错位，现有计生执法队伍的素质也不容乐观。目前计生行政执法人员绝大多数是原来行政机关的一般工作人员，缺乏行政执法所必备的较高文化素质和法律素质。执法人员中具有正规法律教育背景的比例相当低，而工作过程中正式经过系统业务和法律
培训的人数也非常有限，甚至还有执法人员自身就是法盲的情况。这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利开展。 三、计划生育行政执法中存在的问题之原因剖析 以行政执法的内涵和其基本特征为参照，对现实计划生育行政执法状况进行审视，使我们明晰了计划生育行政执法中还有诸多问题存在。为了寻找解决这些问题的方法，有必要深刻剖析这些问题产生的原因所在。 （一）传统的“人治”观念及“官本位”思想的桎梏 中国是一个长期实现人治的国家，在漫长的封建社会，统治者依靠“人”而不是“法”来治理国家。对人们行为的要求上，宣扬以完美的“圣人”为参照系，讲求自我修养，即达到“内圣”，而轻视以法律来制约人的行为。所以法治的观念在中国的历史传统中几乎难以找到，而人治的理念和官本位的思想却异常发达。不论是“内圣外王”之道，还是“劳心者治人”的思想，都反映了中国古代智者们对人治的追求。而人治的观念必然使得“官本位”的思想不断强化。虽然我国正在努力实现向法治社会的转变，但几千年的历史文化积淀却难以在短时间内消除。同时，我国计划经济时代“长官意志”的社会管理模式也仍有残余。计划生育行政执法中诸多问题的出现与这中历史文化的惯性影响是分不开的。比如，我们所说的部分领导和执法人员依法行政观念的淡薄，便是人治思想的一种折射；职权之所以会异化为个～力等，便是一种官本位的社会心理反映；而违反程序执法既折射出了人治的观念，也是官本位思想的作崇。 （二）监督机制的不完善 缺乏监督的权力必然会变异，这是亘古不变的真理。随社会主义法制建设的不断推进，行政法律体系确实在不断健全，但监督机制的建设及其作用的发挥却相对滞后。比如在计划生育领域，以《宪法》为依据，以《人口与计划生育法》为基本框架，以行政法规、地方法规为主体，以部门规章和地方政府规章相配套的具有中国特色的人口与计划生育法制体系已经较为健全，但对计生行政执法者的监督机制并不够完善，甚至可以说是比较缺乏。虽然我国行政执法监督体系已经形成了系统内部监督和系统外部监督的机制，但监督不力也确是一种事实，否则，在计生行政执法以及其它领域的执法中就不会存在一些相当突出的问题。在现实中，可以明显感觉到来自体制内权力机关的监督，其发挥的作用较为明显，但来自执法对象方面的监督机制却明显乏力，而这恰恰是监督执法行为的重点所在。试想，如果拥有一套健全完善的监督机制，那么如前所说的那些问题，很多都是可以有效杜绝的。 （三）部分执法者思想道德素质和业务能力低下 行政执法权力总是由一定的人和机构来行使，倘若执法者道德品质低下，纵使权力制约和监督机制再完善，仍不免要产生许多问题。而我们前面所列举的那些问题中，很多都与执法者个人道德素质的低下有很大关系。正是因为他们中的一部分人，缺乏法制意识，公仆服务意识，而且特权思想严重，公权意识差等等个人因素，从而把执法行为特殊化、功利化。当然，我们也不能将所有的责任都归结为主观原因，不可否认，相当部分执法者没有依法执法，违反了法律程序执法并不是出于其主观意识，而是因为其业务素质的低下造成的。他们不是不想依法执法，而是不知道如何依法，不知道如何正确执法。虽然他们没有主观犯错的动机，但法的实质却被破坏了，这同样是不可原谅的。 当然，计划生育行政执法中存在的那些问题，其产生的原因是纷繁复杂的，但是个人因素、传统文化因素和机制因素确实是我们不可忽视的三个基本层面上的深层根源。 四、解决计划生育行政执法中存在的问题之建议 寻找计划生育行政执法中存在的问题和原因，目的是为了规范计划生育行政执法工作，并把计生工作推向更高层次，因此，必须寻找积极有效的措施来解决这些问题。 （一）加强宣传，增强全社会的法律意识 法律意识是人们关于法律现象的观点、思想、心理和知识的总称，它对法治实践具有重大影响。现代社会强调“法律统治”，崇尚法治，政府同公民一样必须受法律的支配，所有国家机关及其工作人员都必须服从法律规定。因此，要克服计划生育行政执法中的问题，首先必须加强宣传，增强全社会的法律意识。这具有两个方面的重要意义：一是计划生育行政执法人员的法律意识提高了，才能促使他们去理解行政执法的内涵，提高他们依法办事的自觉性，增强他们依法行政，依法执法的观念。如此，才能从执法主体思想意识层次上杜绝其违反执法、职权异化等现象，改变其淡薄的依法行政观念。二是法律对群众而言，并不仅仅是对其违法行为的制裁，同时也是对其权益的保护。只有群众特别是计生户的法律意识增强了，当其被制裁的程度、形式、
