我们要什么样的城市化经济(2)

    过于偏重建置“城市化”在客观上还有锁定城市规模的作用，使社会管理成本增大。缺乏经济潜质的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市则越不出级别，多方掣肘。例如珠江三角洲的许多县级市经济实力远强于西部省、地级城市，但银行不能设支行，因城市级别不够。

    从建置“城市化”的结果看：有潜质的新兴城市成长过慢；有经济扩张条件的城市不吸纳农村人口 ；城市户籍人口凝滞、外来人口比例过高；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待进城农民，城乡两僵的“死结”至今未能解开。

    大城市拒绝人口机械增长，中小城市纷纷效法大城市，原因或理由有二：一是城市人口会带来“大城市病”，不利于提高生活质量和持续发展；二是会增加资源和基础设施负担，公共服务业不堪重负。对于“大城市病”，国际上已经有新的认知；“城市病”与其说是因为人口多，不如说因为行政效能低。研究和经验证明，即使在发展中国家，超大城市的生活质量也比预测的好。专家认为，密集型居住有利于环保和节约资源。至于说城市负担，则居民作为城市主体，既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民需要“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出几万元钱的说法，离事实更远。多种公共服务的价格早已经“按成本定价”，而且涨势居前。财政补贴如果用在经营性亏损上，与居民增量并无线性关系。况且，地方财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，居民数量决定税基。再者，基础设施和市政服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本。许多城市的基础设施何以陈旧紧缺，公共服务供给为何总是不敷需求，应该找准主要原因。

    使新兴城市加快人口扩容，调整政策固然重要，更关键的是建立政府动机。本文认为，不宜仅从“卖户口”、“卖商品房”方面寻找途径，那样会抬高城市门槛。从速见效的激励办法是将城市的建成区（含近郊）作为基准来界定城市。随城市常住人口规模扩大，提升其行政层级（增设副地级和副省级城市），同时引入单位面积内常住人口指标，以防止单纯扩展城市辖区。这样可以把建置调整目标和真实城市化进程结合起来，解决建置级别制约城市生长的矛盾。

    机制：

    政府“抓”还是市场“育”

    改革以来，虽有新兴城市的成功个例，却不足以牵动全局。深圳市和浙江的龙港市等，在经济实力增加的同时，常住人口增加数十倍。而许多城市及明星乡镇，经济实力讯速增长，常住人口增加却很少。广东一个地级市，仅工业使用外来固定工逾20万人，每年奖励性的户口指标不足百名。“卖城市户口”作为不规范的渠道，迄今为止负面作用大于积极效果。在大城市，加强流动人口管理，提高暂住人口收费，限定外来人口总量的工作正在抓紧进行。进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到目前的5000万人左右。一个城市的管理层可以把无业农民收容遣返，或者自以为可以长期做到。然而，这并没有解决国家的问题。农民的利益即国家利益，农民没出路，整个国家不会安康。

    在限制农民进城的同时，加快城市化被许多地方政府确立为“十五”重点。尽管在论证中赋予城市化以带动经济增长和深化改革的意义，但涉及实际措施方面，政府观念往往重“城”而轻“市”。地方政府拟划的重点大同小异，一是“加强规划管理”，二是“加快基础建设”，三是“城市形象工程”。从最单纯的动机上分析，这样的“积极推进”也隐含着危险，很可能因此偏离城市化的真实进程和减缓当地经济社会发展步伐。

    第一，在规划建设中产生沉重成本，会吸走本可以用于经营活动的资金。有一座建成区仅10万人的城市，修建了比北京长安街还宽的滨海大道，者还被～称颂为有远见、有魄力、有办法。近两年，广场热、草坪热、亮丽热从大城市向中小城市迅速蔓延。这些“亮化、美化、绿化”工程，建设成本动辄上千万甚至上亿元，往往华而不实。如果都像大连市那样，使城市形象与经济社会同步前进，切实从居民需要出发，投资美化城市当然值得。但是许多城市经济并不景气，却多营不急之务。依靠负债和摊派，花架子必然撑不下去，损失和浪费将堆成如山坏帐。

    第二，城市规划管理中产生制度供给过剩现象，加大民间经济活动成本。企业成本多数转嫁到消费者头上，因此带来的变相和隐性涨价抑制居民购买力，加剧供求失衡的局面，使经济患上外热内寒的虚症。例如城市政府规划建设的各种“一条街”，替代了市场发育过程和多样性规律，伴随着对企业的不当干预，带有明显统制特征。还有中小城市普遍存在的空壳市场现象和大城市的烂尾楼现象，许多起因于政府行为，是一笔笔说不明白的“学费”。真正的付费者的就是在银行存款的所有储户。

    第三，超越实际条件的社会规制过多，会降低政府效能。所谓“法立弊生”，造租寻租活动也会相应泛滥。统制型经济的病根就是，它要规划和控制一切活动，但是无法控制规划者和管理者。现实中政府的“花钱经济”和“收费行政”的危害亟需警惕。花钱、收费的规模与部门、单位集团利益存在正比关系。这使得规制严格程度和“部门失控”程度也有了正比关系。几乎找不到不附加收费的社会经济管理活动；而审批、罚款是政府部门唯一偏好的事前、事后管理手段。

    城市化进程中，最困难也是最需要做的是——管理政府。这个观念转变和“入世”一样已经来得太晚了。并非巧合的是，最近清华大学于安教授谈到，人们议论“入世”后企业该如何遵守世贸规则，这是错误的。世贸组织与中国达成的议定书草案，19条规则全部针对中国国内行政管理，没有一条涉及企业行为。

    “城”和“市”之间存在对立统一关系。一定条件下，“城”的严整有序会带动“市”的繁华；另一种条件下，会出现相反的结果。城在“官”掌握下而“市”源于民间活动。所以，在改革和转轨时期，需要做出的政策选择并非先建城还是先兴市；而是下多大力量规制政府行为，保护易受伤害的微观经济主体。

    本文对城市化政策的具体建议：一是培育城市生长机制。城市规模取决于经济规模和与之相连的吸纳人口能力。人为地限制或扩展城市规模，都将削弱城市功能。城市要发展和成长，行政建置本位制需要灵活多样；或者说，建置级别应当有助于强化城市功能尤其是吸纳农村人口的功能。二是培育城市人口自然调节机制，减少城市保护方面的制度供给。应当多利用大城市劳动力再生产成本高的市场门槛来抑制大城市人口。此外，只有减少“城市租金”，才可能使就业与长期定居地相协调，疏通城市人口流出渠道。三是培育城乡资源和制度贯通机制。城市的难题要靠农村解决，农村的难题也要靠城市解决。例如，农村计划生育不能只用惩戒手段，应有奖励独生子女家庭的利益诱导机制，放宽农村独生子女家庭移居城市的限制，就是可以操作的政策选择。再例如，允许城市居民到农村租赁、开发荒山荒地，可以带动城市资金、人口流向农村。政策的城乡贯通有助于促成真正的城乡一体化。四是培育强化城市功能机制，增强居民主体地位。行政管理上建成区相对独立和稳定，可能有利于城市长远建设，并有利于保护耕地。城市发展离不开以人为本的现代意识：商业区、住宅小区应多留公共用地；商业区和交通干线应成T形结构；城市要留有足够的“文明空间”。从居民目前消费水平出发，应在城区多辟简易小区广场，使“早市”有固定场地，又可以用于绿化和市民健身、娱乐。最主要的是，居民应有参与城市规划决策和公益事业决策的渠道。