赴山东省市政公用事业改革考察报告(2)
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山东省在城市市政公用事业改革方面进行了一些积极探索，取得了一定成效，但仍面临很多问题：一是全省市政公用行业改革的整体步伐仍然较慢，总体上滞后于其它行业的改革进程，而且省内各城市之间也很不平衡；二是改革存在动力不足的问题，不少基层单位有畏难有发愁和等待观望的想法，一些主管部门求稳怕乱，城市政府也没有推进改革的压力；三是改革的深层次问题还缺乏相应的配套政策，比如人员安置问题、资产处置，以及市场规范、行业监管等政策还需要进一步完善；四是价费机制没有建立起来，直接阻碍了改革的进程。
（二）围绕难点、重点问题搞突破，为推动全省市政公用事业改革提供政策保障
去年初，山东省建设厅会同省直8个部门组成调研组，开展了市政公用事业改革调研。省政府分管领导和省建设厅主要领导亲自带队，多方面听取意见，通过认真调查基本摸清了全省市政公用事业单位资产、人员构成等基本情况，掌握了丰富的第一手资料。在调研过程中，了解到改革的难点问题是“人到那里去、钱从那里来”，改革的重点是为行业准确定位、为改革提供保障。在此基础上，形成了
调研报告，并代省政府起草了《山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革的意见》。省政府于8月25日以鲁政发[2003]74号文件正式印发。意见共有八个部分，二十六条，明确了改革的指导思想、目标要求和具体政策措施，总体上是要通过抓好管理体制、动运作模式和经营方式三项改革，建立三种机制，即：按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市尝经营市场和作业市场，建立市场化运作机制；加快推进事业单位改企转制和企业制度创新，建立富有活力的企业经营机制。生产性、经营性、企事业单位要在
1年内完成改制，管理性、作业性事业单位要在2年内完成改革，力争用3年左右的时间建立起统一开放、竞争有序的城市市政公用事业市场体系。
在制定《意见》中，为加快市政公用事业改革，在确立改革总体框架的同时，在可操作性上下了很大功夫。特别是在事关人员安置、资产处置、政府投入、价费改革等重大问题上，他们本着积极稳妥的原则，多方面征求意见，有针对性地提出了许多务实的、也很优惠的政策。具体要求是：
1、切实做好改制企事业单位人员的安置工作解决好职工的后顾之忧。人员安置是企事业单位改制面临的一个比较复杂和敏感的问题，要解决好这一问题，政策必须有突破，否则改革会陷入僵局。《意见》中明确，改制后的企业，原则上应全部接收原单位职工。在此基础上，优惠安置老职工，合理补偿中间层次，重新对等新职工。妥善安置老职工，主要的政策有：对工作年限已满25年且距国家规定的退休年龄不足10年的人员，本人提出订立至退休合同的，单位应与其签订至退休的合同；对改制前连续工龄满20年且5年内（含5年）达到退休年龄的职工，可以实行内部离岗退养托管，并按事业单位退休的有关规定计发基本待遇；基本养老金计发办法按照企业职工基本养老保险的规定执行，如低于原事业单位标准，可采用加发补贴的办法解决。合理补偿中间层次的职工，主要的政策有：可根据事业单位与企业单位职工退休待遇差额情况，为原事业单位转为企业的职工建立补充养老保险，经费可一次性从原事业经费支出或从国有净资产中扣除，改制后企业缴费在工资总额
4%以内的部分可从成本中列支；鉴于欠缴的养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险费，以及应享受遗属补助的人员的补助费，经省
劳动保障部门确认人数和标准后，可在净资产中一次性扣除。重新对待新职工，就是对改制后新招收的职工按企业对待。
2、妥善处置改制单位资产，明确改制过渡期相关优惠政策。改革必须要支付相应的成本来推动，市政公用企事业单位国有净资产应该是改革成本的主要来源。山东《意见》明确，市政公用企事业单位国有净资产，应首先用于支付欠缴的养老、失业、医疗等社会保险费，拖欠的职工工资、医疗费，改制时职工的经济补偿，离岗退养人员的费用以及涉及职工个人的其他有关费用。剩余或不足部分，在城市市政公用事业行业内统一调剂使用。行业内统一调剂不能解决的，由本级财政解决。净资产中不够提留改制成本的，可将其原使用的划拨土地，按照有关法律、法规和政策的规定进行出让，其收入按国家规定缴纳税金后，优先用于企事业单位支付改制费用。同时，改革也不可能一蹴而就，山东在《意见》中还设置了
3年的过渡期，对原国有的改制单位适当扶持。在过渡期内，改制企业可优先获得特许经营权，；原财政补贴数额暂维持不变，用于支付改革成本，稳定人心；在同等条件下，改制单位在资质审批、工商注册时应有一定的优先权，并可适当放宽条件；由事业单位改制组建的企业，可以享受国家相关税收优惠政策。
3、保障政府投入，推动市政公用事业持续健康发展。推进市政公用事业改革，并不改变其社会公益事业的基本性质，政府决不能有“一改了之”、“甩包袱”的想法，对市政公用事业非经营性项目所需费用、企业的政策性亏损和必要的改革成本，政府应予以补偿，同时随着财力的增强，政府应仍要不断加大对市政公用基础设施的投入。山东识意见》中明确，各级政府要逐步增加对城市市政公用事业的投入，形成政府引导、社会参与、市场运作的投资机制。城市道路桥梁、公共管网、广尝园林绿化等大型市政公用设施的建设，仍以政府投入为主，也可采取市场运作、以综合开发带项目的办法建设大型市政公用设施；对尚不能完全市场化运作的市政公用设施，政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴；对可经营的市政公用设施，政府一般不再投资并逐步退出。要逐步转变政府投入方式，实行项目代建、改变政策性补贴方式，变“养人”为“养事”。同时，在改革过程中，政府财政要承担必要的改革成本，比如：改制前机关事业单位未启动养老保险社会统筹的，职工按规定计算的连续工龄可视同缴费年限，不再补缴；改制后不保留国有资本的企业，
